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2008年11月20日《南方都市报》

　　11月10日，省国土资源厅黄德发副厅长带领省财政厅、省农业厅等单位领导来到东莞检查集约用地情况和国有土地使用权出让专项清理情况。“深圳在政策安排、资金支持、区位优势方面都是东莞所不能比拟的，但是东莞仍然创造了奇迹，就在于它是国内城镇化水平最高的城市之一。”在东莞市委政研室的一位官员看来，目前东莞的GDP达到深圳的一半，这样成绩的取得，其中一个很重要的原因就是东莞在土地流转方面走在了广东省的前列。

　　改革开放三十年，珠三角创造了世界经济的奇迹，这其中有从一个小渔村变成现代化大都市的深圳，也有自1988年开始建市，而今年经济总量在3000亿以上并高度城镇化的东莞。

　　无疑，东莞土地流转的现状和经验对全中国而言都具有标本意义。

　　土地流转的东莞标本

　　伴随着加工贸易制造业的引进，广东走在全国土地流转的前面，而东莞则走在珠三角的前面，这造就了东莞城市化的奇迹。

　　“目前东莞已实现经营权流转的有35万亩，为全市耕地的75%.而在已流转土地中，进行规模化经营土地为5万-6万亩，所占比例不到两成。其中将近4万亩耕地是政府组织建设的农业产业园。”市农业局农村经济体制与经营管理科科长尹效良介绍说，东莞目前未流转的15万亩耕地，主要集中在麻涌镇、水片村等落后镇区。

　　事实上，从东莞1988年建市伊始，土地流转便早已出现。“不过到1997年农村土地第二轮承包前，土地流转仍然只是个别现象。”尹效良表示，1997年后，东莞的土地流转开始加速，与此同时，东莞的经济保持着每年20%以上的增速高歌猛进。

　　一方面是香港、台湾的制造业产业转移引发了巨大的土地需求，另一方面土地流转的加速与相关政策的放宽密切相关，2005年，广东在全国率先出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。也就在05年，广东省社科院和广东省农科院的一份调查报告显示，在粤东、粤西、粤北等地，通过隐性市场流转方式使用的农村集体建设用地实际超过集体建设用地总量约为20%，而这一比例在珠三角则超过了50%.

　　“经济迅猛发展必然需求更多的土地，在政策没有完全放开下，导致试点地区大量的农村土地采取隐形流转的形式。”在华南农业大学教授章家恩看来，东莞土地流转率之高，隐形流转大量存在，既是经济发展的需求所致，同时又反过来刺激了经济的发展，二者相互促进。

　　在他看来，东莞从原来的农业大县演变成而今城镇化水平极高的城市，土地流转功不可没，但隐形流转毕竟是一种地下行为，在相关政策没有放开的情况下，会带来诸多管理的问题。广东省国土部门相关人士对此亦指出，这种自发性的隐性流转带来许多问题，如随意占用耕地出让、转让和出租用于非农建设，造成耕地占补不平衡，危及耕地总量动态平衡的实现和国家的粮食安全，以及低价出让、转让和出租农村集体土地，造成集体资产的不断流失等问题。

　　“东莞是一个重要参考”

　　安邦资讯分析师贺军认为，从十七届三中全会的内容来看，农村土地改革已经开始艰难“破冰”。“目前的中央最新表态，只能说明中国土地制度变迁的潜在超额利润刺激还不够。”

　　土地流转（包括隐形流转）走在全国前列的东莞再次成为全国的焦点。“东莞特殊的行政结构决定了它在改革开放的30年中以其特有发展模式实现了经济的腾飞。”一位当地的退休老官员如此评价说，经济发展的模式或许不可复制，但土地改革先行的经验却值得其他地方借鉴。

　　眼下，东莞建设用地占行政区域总面积已达42%.

　　一方面，越来越萎缩的农村土地迫使东莞的农业土地集约化方面不断探索，走在全国的前列，另一方面，为了提高土地的利用效率，东莞土地管理体制也比其他地区更为规范健全。

　　东莞市、镇、村层层签订《土地管理责任书》，每年进行量化考核和责任追究，并出台了《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》、《东莞市违法用地专项清理工作方案》、《加快处置闲置土地工作方案》等规章政策。

　　省国土资源厅黄德发副厅长在东莞检查工作时充分肯定了东莞市国土资源管理工作，认为东莞在土地管理方面为全省创造了很多经验。而今东莞土地违法清查行动正在继续，总体来看，全市没有发现违反国家关于节约集约用地和国有土地使用权出让相关政策的重大案件。

　　记者从广州市国土部门获悉，广州正在制定集体建设用地流转实施细则，预计今年底或明年初就会出台，其中，《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》就是其重要参考之一。

　　城市空间的土地经济学

　　根据本届三中全会精神，在符合规划的前提下，对非公益性项目用地，国家可不行使征地权，农地依然归集体所有，但其使用权可依法进入“城乡统一的建设用地市场”交易。这意味着，终结了“征地和土地国有化是农地转非农用地惟一方式”的制度安排。

　　在华南农业大学教授章家恩看来，在内地一些经济发展到一定程度、并对土地流转存在巨大市场需求的地区，完全可能在土地新政后获得快速的发展。“尽管步子不大，但宅基地办产权、农村土地转向二三产业是城市化进程的必然趋势，符合生产关系要符合生产力的经济规律。”

　　“但耕地最低的指标底线绝对不能够突破，这是一切土地改革的前提。”章表示“保有耕地不仅仅是保障13亿中国人吃饭问题，更重要的是保证城市的生态结构，以及一个城市的和谐协调发展问题。”

　　多年来，地方屡触制度“红线”，使得农村集体建设用地使用权“入市”。集体建设用地的资产性质逐渐显现，尤其在珠三角这样经济发达地区更为突出，一份来自东莞市政府的情况汇报资料显示———未来12年，东莞市用地空间仅19万亩，而城市发展需求预测的用地空间则是55万亩。

　　为此，黄德发指出，接下来，东莞“要进一步提高对加强土地管理工作的认识，要采取措施加强耕地保护，严守基本农田红线；要配合广东节约集约用地示范省建设，加快推进三旧改造；要加强土地执法动态巡查，力争把违法用地遏止在萌芽状态。”本报记者 李乾韬